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索引号: k12498411/2017-05002 信息分类: 财政、金融、审计、保险/意见
发布机构: 市政府办公室 成文日期: 2017-07-24
文号: 连政发〔2017〕83号 重点领域: 政府债务管理
信息名称: 市政府关于加强政府性债务管理的实施意见 文件下载:
内容概览: 为进一步加强我市政府性债务管理,切实规范政府举债融资行为,促进经济社会持续健康发展,根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《财政部发展改革委司法部人民银行银监会证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《财政部关于制止地方政府以政府购买服务名义违法违规融资的通
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连政发〔2017〕83号
 
市政府关于加强政府性债务管理的实施意见

各县、区人民政府,市各委办局,市各直属单位:

为进一步加强我市政府性债务管理,切实规范政府举债融资行为,促进经济社会持续健康发展,根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号)、《财政部发展改革委司法部人民银行银监会证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔201750号)、《财政部关于制止地方政府以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔201787号)、《江苏省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》(苏政发〔2016154号)等文件要求,结合我市实际,现提出以下实施意见。

一、总体要求

(一)目标要求

按照职责明确、界限清晰、运作规范、风险可控、良性发展的管理要求,加快建立责、权、利相匹配和借、用、还相统一的政府性债务管理机制,发挥政府性债务积极作用,防范和化解财政金融风险,更好推动全市经济社会持续健康发展。

(二)基本原则

1.统一领导,分级负责。市政府统一领导全市政府性债务管理工作,各级人民政府负责统筹协调辖区内政府性债务管理工作。财政部门是政府性债务归口管理部门,其他部门根据职责分工开展工作。

2.分清责任,疏堵结合。明确各级人民政府间债务界限,分清政府与企业间债务界限,落实谁借谁管、谁借谁还、风险自担责任。加快建立规范的地方政府举债融资机制,坚决制止违法违规举债融资行为。

3.全面规范,分类管理。全面规范政府性债务举借、使用和偿还,严格限定举债程序和资金用途。实施政府债务限额管理,将政府债务分类纳入全口径预算管理。

4.稳步推进,防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线,稳步推进政府性债务管理改革,妥善处理存量政府性债务,积极推进融资平台市场化转型。

二、强化政府性债务管理责任

(一)明确政府性债务管理责任主体。全市政府性债务管理实行市级人民政府统一领导、各级人民政府分级负责。各级人民政府是本地区政府性债务管理的责任主体,政府主要负责人为本地区政府性债务管理第一责任人。连云港经济技术开发区、国家东中西区域合作示范区(徐圩新区)、连云港高新技术产业园区、市云台山风景名胜区政府性债务纳入市本级统一核算管理。市级人民政府对县区政府性债务实行不救助原则。

(二)健全政府性债务管理协调机制。各级人民政府要进一步发挥政府性债务管理领导小组及办公室职能作用,统筹加强政府性债务管理重大问题决策、协调和监督。财政部门是政府性债务归口管理职能部门,要根据本实施意见和国家有关规定,完善制度,细化办法,充实力量,做好政府性债务具体管理工作。发改部门要加强政府投资计划和项目审批管理,从严审批债务风险较高地区的新开工项目。金融主管部门要加强监管,监督金融机构不得直接或变相违法违规提供融资服务。审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督,促进债务规范管理。法制部门负责对政府按照法律法规提供担保的合同进行审查。其他部门要配合做好政府性债务管理工作。

三、规范政府举债融资机制

(一)明确政府性债务举借权限。全市政府债务由省政府统一举借。市本级、县区政府确需举借债务由省政府代为举借,通过转贷方式安排给市本级、各县区。乡镇人民政府不得举借政府债务,确需举借的应纳入县区级地方政府债券额度内统筹考虑,并落实偿还责任。政府债务只能通过政府或财政部门举借,其他国家机关单位和参照公务员制度管理事业单位不得举借任何债务;其他事业单位举借债务,必须在符合国家有关规定前提下,经同级财政部门审核、报同级政府审批。政府性债务不得通过企业举借,企业债务也不得通过政府显性或隐性担保等方式举借。

(二)创新公益性项目融资机制。推行政府和社会资本合作(PPP)模式,通过特许经营权、合理定价、财政补贴、使用者付费等事先公开的收益约定规则,鼓励社会资本参与或承担基础设施、公共服务等公益性事业投资和运营,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

(三)严控政府或有债务增长。锁定政府或有债务存量,原则上只减不增。新发生的政府或有债务,要严格限定在依法担保范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。要加强政府或有债务监控,采取有效措施,强化政府或有债务人责任,建立健全监管机制,加强对政府或有债务变动情况和潜在风险监控。

四、加强政府债务规模控制和预算管理

(一)实施政府债务限额管理。各县政府债务限额由省财政厅单独核定下达。市本级、各区政府债务限额由市财政部门在省政府批准限额内,根据各地债务风险指标、财力状况等情况,按因素法测算,经市政府审定后报市人大常委会批准确定。市本级及各区政府债务初始限额(包括一般债务和专项债务限额)按省财政厅核定的清理甄别数核定,以后年度在上年政府债务限额上加上(减去)当年新增(削减)债务限额核定。全市政府债务年末余额不得突破省政府核定限额,市本级及各县区政府债务年末余额不得突破省市核定限额。

(二)加强政府债务预算管理。根据债务项目收益情况及计划偿债来源,严格区分一般债务和专项债务。各级人民政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。政府和社会资本合作项目财政支出按资金性质纳入相应政府预算管理。此外,机关事业单位也要将政府性债务收支纳入部门或单位预算管理;到期政府或有债务确需地方政府或其部门、单位依法偿还的,偿债资金要纳入相应预算管理。

五、严格政府债务资金使用管理

(一)限定新增政府债务资金用途。通过发行地方政府债券举借的政府债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,优先保障在建公益性项目建设,优先用于重大基础设施和重大民生项目建设,不得用于经常性支出和楼堂馆所等明令禁止的支出。一般债券资金应用于没有收益的公益性事业发展,专项债券资金应用于有一定收益的公益性事业发展。

(二)强化债务资金使用绩效管理。通过发行地方政府债券举借的政府债务,市财政部门要及时与各区人民政府签订转贷协议,落实还款主体责任,并及时拨付债券资金。各级人民政府要按照本级人大常委会批准的调整预算,及时组织项目实施,强化政府债务资金使用监督检查和绩效评价,提高债券资金使用效益。对债券资金当年未使用或使用绩效未达标的,相应扣减下年度地方政府债券额度。对列入预算安排的到期政府债务(包括地方政府债券)本息要按规定及时拨付偿还。

(三)建立政府性债务账簿核算制度。债务家底清晰是加强政府性债务管理的基础。要按照财政管理制度,建立政府性债务账簿核算制度,加强债务核算,准确反映每一项债务变化情况,做到账实一致。将政府性债务区分为政府债务和政府或有债务,对政府负有偿还责任的政府债务,要按照财政总预算会计制度要求组织核算;对政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的政府或有债务,要参照现行会计核算方法,建立专门账簿单独进行核算。规范政府性债务凭证资料的档案管理。

六、落实政府债务偿债责任

(一)划清政府与企业的偿债责任。按照谁举借债务、谁偿还债务、谁承担责任原则,明确政府与企业间债务界限,企业债务由企业偿还,不得将企业债务推给政府偿还,也不得将政府偿还的债务推给企业偿还。政府和社会资本合作项目,按约定规则依法承担相关责任。各级人民政府必须按时偿还对其举借的到期政府债务。其中,一般债务要通过一般公共预算以相应的资金偿还;专项债务要通过政府性基金预算以对应的政府性基金、专项收入或其他资金偿还。

(二)加快存量政府债务置换。要充分利用置换政策,积极协商债权人,使能够置换的存量政府债务全部置换成地方政府债券,降低债务成本,缓解偿债压力。要规范置换内容和程序,置换债券资金只能用于归还被置换对应的政府债务本金,不得用于支付利息等其他方面。对已入库置换债券资金,各地要加快置换债券资金拨付进度,发挥资金效益,防止债券资金在国库中沉淀。

(三)依法妥善处置政府或有债务。对到期的政府或有债务,要指导和督促有关举借债务的单位加强财务管理、拓宽偿债渠道,统筹资金按时偿还;举借单位确实难以归还的,本级政府要依法妥善处置,必要时要切实承担起相关担保或救助责任。对违法违规担保的政府或有债务,应由政府、债务人与债权人共同协商,重新修订合同,依法解除担保关系。对依法代偿的到期政府或有债务,可依法对原债务责任单位保留追索权利。对因预算管理方式变化或应由政府依法承担偿债责任等原因确属政府债务的政府或有债务,在不突破政府债务限额前提下,经省财政厅审批后可调整划入政府债务。对其他确实不属政府或有债务的债务要予以剔除,并落实好相关债务人责任。

七、防范政府性债务风险

(一)建立政府性债务风险预警机制。科学设置风险预警指标,以债务率为主要指标总体评价债务风险,以偿债率、代偿率、逾期债务率等辅助指标分类评价风险环节,综合评价各县区债务风险水平。合理确定风险预警标准,对列为债务高风险地区进行红色预警;对列为债务较高风险地区进行黄色预警,具体由市财政部门结合省财政厅要求每年进行测算和预警通报。列入红色预警的地区要制定债务风险化解计划,采取有效措施,3年内将风险降到警戒线以内;列入黄色预警的地区要严格控制债务规模的增长,降低债务风险;债务风险相对较低的地区也要合理控制债务增长速度。风险预警结果与新增政府债务限额分配挂钩。

(二)建立政府性债务风险应急处置机制。各级人民政府要制定政府性债务风险应急处置预案。出现偿债困难时要通过控制项目规模、压缩财政支出、政府预算安排、处置存量资产、引入社会资本等方式,多渠道筹集资金偿还债务,妥善化解债务风险。根据处置债务风险需要及时跟踪研判舆情,统一发布信息,正确引导舆论。建立债务风险责任追究机制,及时上报应急处置情况。

(三)坚决制止各类违法违规行为。严肃财经纪律,建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制。各级政府及所属部门不得在预算之外违法违规举借债务,不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出和楼堂馆所建设,不得挪用债务资金或改变资金用途;对企业注资、财政补贴等行为必须依法合规、规范透明,不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式担保;不得违规干预金融机构等正常经营活动,不得强制金融机构提供政府性融资。进一步规范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

八、推动融资平台公司市场化转型

(一)推动融资平台公司市场化转型。理清融资平台公司债务,合理划分政府与融资平台公司的偿债责任。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府性债务。推进融资平台公司与政府脱钩,按照现代企业制度要求和国家有关规定,进行市场化转型改制。创新体制机制,加大改革力度,通过注入优质资产或资本金、规范财政补贴、完善治理机构、加强经营管理等多项措施,理顺政府与融资平台公司关系,推动融资平台公司走向市场,实行自主经营、独立核算、自负盈亏。

(二)防范融资平台公司债务风险向政府转移。融资平台公司债务严格限定由自身运营收入偿还。建立融资平台公司偿债保障、风险防控机制,举债规模不得超过自身偿债能力。对融资平台公司在建公益性资本项目,在依法合规、规范管理前提下,采取政府和社会资本合作(PPP)、统筹财政资金、发行地方政府债券等保障在建项目续建和收尾工作。

九、完善配套保障制度

(一)完善政府性债务统计报告制度。要按照省财政厅有关政府性债务管理信息系统,结合管理需要完善统计指标和内容,分类统计和汇总债务存量,全面反映政府性债务现状,做到账表一致,并按规定要求逐级上报。要加强债务统计分析,及时研究解决发现问题,正确提供决策参考依据。要加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府资产负债情况。

(二)建立政府性债务监督公开制度。各级人民政府每年要将政府性债务余额变动情况、增减内容及主要项目建设情况向本级人大或其常委会报告,对重要事项作出说明,主动接受人大监督。按规定需报经同级人大或其常委会批准的债务事项必须报其批准,并按有关规定要求向社会公开,自觉接受社会监督。

(三)建立政府性债务考核问责机制。把政府性债务作为政绩考核一项重要指标,并将债务审计列入党政主要领导干部经济责任审计,将债务管理列入财政工作考核。要强化对各级人民政府任期内债务举借、使用和管理情况考核、审计和责任追究,纠正错误政绩观。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,追究相关责任人责任。

本实施意见下发后,原《连云港市人民政府办公室关于印发连云港市政府性债务管理暂行办法的通知》(连政办发〔201430号)和《连云港市人民政府办公室印发关于加强政府性债务管理实施意见的通知》(连政办发〔201431号)同时废止。

 

 

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